按照往常惯例，刘备在面见完天子之后，应当率军返回晋阳。但在炎兴六年年初，刘备选择留在京师，继续与陈冲谋划接下来的战略。
如今中原已平，除去凉州的羌乱和汉中的张鲁外，国家在名义上已经没有了叛臣，但是实际上来看，遍地都是拥兵自重的方镇。吕布、曹操需要朝廷支持，勉强算在掌控之内。但孙策刘表刘焉袁绍之流，国家能够施加的影响力就少之又少，欲要收回兵税徭役诸权，更是难上加难。
当然，江南方镇畏于中央权威，大体上还听从朝廷号令，最令人头疼的还是袁绍。
幽州内，公孙瓒已然失败，此时已从居庸遁入晋阳。而段煨来报说，袁绍得到了燕山以南的平原土地，基本统一河北，如今开始大封乌桓诸王，拉拢人心，据传，北面的轲比能也有使者往来。这般形势下，袁绍似有乘胜北上，夺取燕山诸县的打算，段煨在最后写道，他身处居庸，不止要防御袁绍，还要提防弹汗山的鲜卑，希望霸府能够尽快发兵援助，否则他只能放弃居庸，退回马城。
陈冲得闻后，已调令拓跋力微，率八千鲜卑骑军进驻高柳，以为援助。但这只能周济一时，若要究其根本，还是要解决袁绍。
这就给陈冲和刘备提了一个问题，该以何理由出征呢？欲要征伐国家方镇，废除一州公推的牧首，且不能激起其余方镇不满，在这几重思量下，他们必须慎之又慎。
接连商讨几日后，陈冲终于向尚书台提交了一份文表，表上直言道：“州牧权柄显赫，不亚商之方伯，周之五爵，以致上下一体，自成国家。虽较诸社稷先王，亦难比之。高位若此，非至忠不能当之。”故而他建议，天子当诏令国内诸州牧及各将军，派亲属入朝，以表忠心。
实际上，这不过是索要人质的另一种说法。
表书上到天子那里，天子怔然良久，秘密派人询问董昭意见。董昭用书信说：“此策能制江南，不能制袁氏。陛下毋须担忧，正欲让霸府出军河北，令关中一空，而后董公联系吕布、刘焉、刘表，兵发三辅，方可有陛下游龙出水之时！”天子得信细读，立刻将书信烧为灰烬，下令同意签发诏书。
诏书主要分为三道，第一道是传令于晋阳霸府，显示霸府以身作则，如张羡、段煨、公孙瓒等人，或送双亲，或遣子女至长安之中，都被陈冲安排在太学东侧，以作相互照应。
第二道则是让虞翻自武关南下南阳，直接发至襄阳城中。
刘表得见诏书后，颇感为难，便请虞翻先去歇息